Основные идеи


       Одной из важнейших задач муниципальной реформы является обеспечение финансовой самостоятельности муниципальных образований. Как показывает практика наших работ, важным источником роста доходов местных бюджетов является работа по информационно-консультационному и организационному обеспечению мобилизации доходов от земли и недвижимости (земельного налога, доходов от аренды и продажи земель, налога на имущество).

       Существующие нормы права, определяющие порядок образования доходов, рассчитаны на работу в условиях в основном полной, достоверной, актуальной и непротиворечивой информации, поступающей из различных источников и необходимой для администрирования доходов. Однако в настоящее время такие условия не обеспечиваются. Слабым звеном в системе обеспечения мобилизации доходов от земли и недвижимости в местные бюджеты является отсутствие интегратора информации о земельных участках, объектах недвижимости и их правообладателях с полным покрытием всей территории муниципального образования. В предшествующий период в основном развивались процессы создания и накопления данных по линии различных организаций федерального и регионального уровней. При этом недостаточное внимание уделялось интеграции этих данных в целях оценки и мониторинга полноты, достоверности, актуальности и противоречивости этих данных, оценки проблем с данными, выявляемых при их интеграции, как системного явления, и реализации обратных связей в системе использования этих данных для повышения эффективности осуществления различных функций и услуг, в том числе мобилизации доходов.

       Указанная проблема отчетливо проявилась с 2006 года с введением главой «Земельный налог» Налогового кодекса РФ новых механизмов предоставления и использования данных для обеспечения администрирования земельного налога. Такие сведения предоставляются органами, «осуществляющими ведение государственного земельного кадастра, органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и органами муниципальных образований». В связи с законодательно установленным заявительным характером постановки земельных участков на кадастровый учет, в базах данных Роснедвижимости, передаваемых в ФНС, содержится менее половины земельных участков, составляющих территорию Российской Федерации, данные из Росрегистрации содержат информацию о еще меньшем числе земельных участков. При сводке данных из указанных источников в территориальных органах ФНС начиная с 2006 г. обнаружены многочисленные расхождения по существенным для начисления налогов характеристикам, удостоверяющим характеристики земельных участков (в том числе их местоположение) и их правообладателей, значительная часть поступающих сведений неактуальна (сменился или умер правообладатель и пр.). В результате в течение 2006-2009 гг. органы ФНС вынуждены, вместе с непосредственно порученной им работой (подготовка налоговых уведомлений и требований, проверка налоговых деклараций, контроль уплаты налогов и др.), проводить и работу по увязке получаемых из всех источников сведений между собой, для чего они не имеют ни ресурсов, ни информационной инфраструктуры (картографической основы с нанесенным на ней «паззлом» из земельных участков, составляющих территорию муниципального образования), ни необходимых правовых возможностей. Как следствие в большом числе субъектов РФ сбор земельного налога в 2006 г, по сравнению с 2005 годом существенно снизился, и все последние годы ФНС вынуждена действовать в указанных выше условиях, как отмечено на коллегии ФНС (май 2009 года), что существенным образом сказывается на собираемости земельного налога. Аналогичная ситуация складывается и с налогом на имущество.

       «Налоговая база по земельному и транспортному налогам и налогу на имущество физических лиц определяется на основании сведений, направляемых в налоговые органы регистрирующими органами, такими, как Роснедвижимость, Росрегистрация, БТИ, ГИБДД МВД России и др. На практике сведения, направляемые регистрирующими органами, часто являются неполными, неактуальными и некорректными, что приводит к невозможности корректно начислить налог. Как следствие, возникают споры с налогоплательщиками, а суммы налогов поступают в бюджет в неполном объеме. Однако главной составляющей качественного администрирования имущественных налогов является эффективность взаимодействия между ФНС России и Росреестром. Органы Росрегистрации и Роснедвижимости представляют в налоговые органы сведения, используемые для постановки на учет организаций и физических лиц и исчисления имущественных налогов. Несмотря на положительные тенденции, информационный обмен продолжает оставаться несовершенным. Служба не получает полной и актуальной информации, необходимой для исчисления налогов, что в итоге ведет к потерям региональных и местных бюджетов» (из материалов коллегии ФНС май 2009 года http://www.nalog.ru/document.php?id=27379&topic=root_nalog).

       Следует отметить, что указанная проблема проявляется именно при деятельности по интеграции данных для оказания различных услуг и осуществления функций. Даже когда (что обычно и имеет место) приемка документов и входящих в них данных органами Роснедвижимости, Росрегистрации и другими осуществлена строго в соответствии с действующими нормами, вследствие несовершенства и взаимной несогласованности этих норм, находящихся в процессе развития, а также вследствие слабого развития инфраструктуры пространственных данных и других компонентов информационной инфраструктуры, при интеграции этих данных проявляются множественные проблемы неполноты, недостоверности, неактуальности и противоречивости данных, не позволяющие эффективно мобилизовать доходы в местные бюджеты, а также многие другие функции и услуги. Следует подчеркнуть, что эти проблемы в значительной мере имеют систематический характер, и наиболее эффективный путь их решения – организация систематической обратной связи от интегратора данных и, через этого интегратора, потребителей данных, с государственными органами, участвующими в разработке, корректировке и исполнении регламентирующих процедур ведения и предоставления данных. Именно крайне слабое развитие обратных связей в системе является в настоящее время самым слабым звеном, в наибольше мере лимитирующим возможности мобилизации указанных доходов в местные бюджеты.

       Именно органы местного самоуправления являются субъектами информационного взаимодействия, наиболее подходящими для реализации функций интегратора и организации обратных связей в системе, поскольку : - они являются основными выгодоприобретателями процессов мобилизации доходов от земли и имущества в местные бюджеты, и чем больше достигаемый в результате прирост доходов, тем больше финансовые возможности ОМСУ за счет части этого прироста осуществлять функции интеграции данных и обратной связи в системе

       -       органы местного самоуправления для системного решения своих задач должны располагать интегрированной информацией по всей территории муниципального образования и по всей совокупности находящихся на ней объектов из всех юридически значимых источников

       -       органы местного самоуправления являются наиболее близкими к объектам земли и недвижимости и их правообладателям, минимально отделены от них какими-то промежуточными органами

       -       в отличие от федеральных органов исполнительной власти, регулирующих отношения в определенных предметных областях, и помещающих в свои базы только данные, отвечающие установленным требованиям (процедуры сбора и ведения данных полномочными органами), работа ОМСУ по сбору данных о проблемах наиболее близка по смыслу к процедурам сбора и оценки доказательств (т.е. процедурам, ориентированным на сбор и интегрированную оценку данных, получаемых из различных источников и в совокупности по умолчанию обладающими свойствами неполноты и противоречивости), что наиболее соответствует задачам организации обратной связи.

       Таким образом, основной идеей проекта является реализация системы мероприятий по формированию и развитию роли органов местного самоуправления в информационном взаимодействии как интегратора и инициатора обратных связей с целью высокоэффективной мобилизации доходов от земли и недвижимости в местные бюджеты муниципальных образований, с достижением совокупности эффектов для каждого из участников информационного взаимодействия.